EHRM (GK) 8 november 2016, Magyar Helsinki Bizottság t. Hongarije

De Grote Kamer van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft op 8 november 2016, in de zaak Magyar Helsinki Bizottság tegen Hongarije, geoordeeld dat artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) is geschonden wegens een weigering door de Hongaarse autoriteiten om toegang te verlenen tot informatie. De integrale tekst van de uitspraak van het Hof kan onderaan dit bericht worden gedownload.

Korte samenvatting

De zaak betrof de weigering van de Hongaarse autoriteiten om Magyar Helsinki Bizottság, een Ngo, informatie te verschaffen over het werk van pro deo advocaten. De informatie was geweigerd omdat de autoriteiten deze hadden gekwalificeerd als persoonsgegevens die volgens Hongaars recht niet konden worden geopenbaard.
De Grote Kamer van het Europese Hof (hierna: het Hof) overwoog dat Magyar Helsinki Bizottság de door haar gevraagde, bij de Hongaarse politie berustende, informatie nodig had om een studie te voltooien naar het functioneren van het systeem van pro deo advocaten, een studie die Magyar Helsinki Bizottság uitvoerde in haar hoedanigheid van mensenrechten-Ngo met het doel om bij te dragen aan een discussie over een vraagstuk van publiek belang. Naar het oordeel van het Hof hebben de nationale autoriteiten, door de Ngo toegang te weigeren tot de gevraagde informatie, de uitoefening gehinderd van het recht van de Ngo om informatie te ontvangen en te delen, zoals beschermd door artikel 10 EVRM.

Het Hof merkte op dat het onderwerp van de studie de efficiëntie betrof van het Hongaarse systeem van pro deo advocaten, een onderwerp dat nauw verweven is met het fundamentele recht op een eerlijk proces. Het Hof wees erop dat de Ngo haar theorie had willen verkennen dat het patroon van terugkerende aanwijzingen van telkens dezelfde advocaten als pro deo advocaten disfunctioneel zou zijn.

Het Hof overwoog dat de privacy-rechten van pro deo advocaten niet negatief zouden zijn beïnvloed als het verzoek van Magyar Helsinki Bizottság zou zijn toegekend, omdat de gevraagde data geen informatie buiten het publieke domein betrof. Het Hof voegde hieraan toe dat in het onderhavige geval enige beperking van de voorgenomen publicatie van de Ngo – die ertoe strekte bij te dragen aan een debat over een kwestie van publiek belang – grondig had moeten worden getoetst.

Ten slotte overwoog het Hof dat de door de Hongaarse autoriteiten aangevoerde argumenten niet voldoende waren om aan te tonen dat de inperking op de vrijheid van informatie van de Ngo ‘noodzakelijk in de democratische samenleving’ was. Het Hof oordeelde, met verwijzing naar de beoordelingsruimte (‘margin of appreciation’) van de staat, dat er geen proportionele verhouding was tussen enerzijds de inperking op de informatievrijheid waarover was geklaagd (de weigering de namen van pro deo advocaten te verstrekken alsmede het aantal malen dat zij in bepaalde arrondissementen als pro deo advocaat waren aangewezen), en anderzijds het daarmee beoogde doel (namelijk bescherming van de rechten van de betrokken advocaten).

Het Hof concludeerde, met vijftien tegen twee stemmen, dat in deze zaak artikel 10 EVRM (vrijheid van meningsuiting) was geschonden.

Uitgebreide samenvatting

Klager, Magyar Helsinki Bizottság is een in Budapest gevestigde Ngo op het gebied van de mensenrechten. Op 25 september 2009 is klager een gerechtelijke procedure begonnen tegen twee politiedepartementen die een verzoek om informatie van klager hadden geweigerd. Nadat de eis van klager op 21 oktober 2009 in eerste aanleg door de Rechtbank van Debrecen was toegekend, werd de eis op 23 februari 2010 in hoger beroep door het Gerechtshof van Hajdú-Bihar verworpen. Dat arrest bleef op 15 september 2010 in cassatie bij de Hoge Raad van Hongarije in stand.

Op 14 maart 2011 diende klager een verzoekschrift op grond van artikel 10 EVRM (vrijheid van meningsuiting) in bij het EHRM.

Op 26 mei 2015 werd de zaak verwezen naar de Grote Kamer van het EHRM. Op 4 november 2015 vond een hoorzitting plaats. De Britse regering is als derde partij toegelaten en heeft deelgenomen aan de hoorzitting en de schriftelijke procedure. Zes Ngo’s zijn ook toegelaten, als ‘amicus curiae’, in de schriftelijke procedure: Media Legal Defence Initiative, Campaign for Freedom of Information, Article 19, Access to Information Programme, the Hungarian Civil Liberties Union en Fair Trials International.

Het Hof heeft uitspraak gedaan in de Grote Kamer met zeventien rechters: Raimondi (President), Sajó, Karakaş, López Guerra, Lazarova Trajkovska, Nußberger, Zupančič, Vučinić, Pardalos, Yudkivska, Sicilianos, Keller, Potocki, Pejchal, Turković, Spano, Kjølbro.

Het Hof stelde voorop dat artikel 10 EVRM kan worden geïnterpreteerd als mede omvattend, in de omstandigheden van dit geval, een recht op toegang tot informatie. Het Hof overwoog dat terwijl de toegang tot informatie beslissend was voor de uitoefening van het recht om informatie te ontvangen en verspreiden, het weigeren van die toegang een inperking opleverde op de uitoefening van dit recht. Het Hof merkte op dat de informatie die klager, in zijn hoedanigheid van mensenrechten-Ngo, bij de politie heeft opgevraagd, nodig was om een studie te voltooien naar het functioneren van het systeem van pro deo advocaten in Hongarije, teneinde een bijdrage te leveren aan een debat over een vraagstuk van publiek belang. Het Hof overwoog dat de nationale autoriteiten, door de gevraagde informatie te weigeren die al gereed en beschikbaar was, het recht van klager op vrijheid van informatie hebben ingeperkt op een wijze die raakt aan de essentie van rechten die voortvloeien uit artikel 10 EVRM. Het Hof concludeerde dat er in casu een inperking was op artikel 10 EVRM.

Het Hof stelde vast dat er een wettelijke basis was voor deze inperking (artikel 19, vierde lid, van de Hongaarse Dataprotectiewet) en dat er een legitiem doel was voor de inperking, namelijk de bescherming van de rechten van anderen.

Het Hof merkte op dat het centrale punt in deze zaak was dat de gevraagde data door de Hongaarse autoriteiten was geclassificeerd als ‘persoonsgegevens’ die niet mochten worden geopenbaard. De reden daarvoor was dat naar Hongaars recht het concept van persoonsgegeven elke informatie omvat die een individu kan identificeren. Zulke informatie mocht niet worden geopenbaard, tenzij daarin expliciet was voorzien in de wet, dan wel de informatie betrekking had op het functioneren van de overheid of op ‘andere personen die publieke taken vervullen’. Nu de Hongaarse Hoge Raad had bepaald dat pro deo advocaten niet behoorden tot de categorie ‘andere personen die publieke taken vervullen’, was er voor klager geen mogelijkheid te betogen dat het vrijgeven van de informatie ‘noodzakelijk’ was.
De gevraagde informatie bestond uit de namen van de pro deo advocaten en het aantal keren dat zij als pro deo advocaat in bepaalde arrondissementen waren aangewezen. Het verzoek om deze informatie had betrekking op het uitoefenen van professionele taken in de context van publiekrechtelijke procedures. Het Hof overwoog dat professionele activiteiten van pro deo advocaten niet konden worden gezien als een privékwestie. De gevraagde informatie had ook geen betrekking op consultaties van de pro deo advocaten met hun cliënten.

Het Hof stelde vast dat de Hongaarse regering niet heeft aangetoond dat het vrijgeven van de gevraagde informatie voor het aangegeven doel het recht op privéleven van de pro deo advocaten als bedoeld in artikel 8 EVRM had kunnen inperken. Het Hof overwoog dat het vrijgeven van de namen en het aantal aanwijzingen van de pro deo advocaten hen niet zou blootstellen aan een openheid die verder zou strekken dan hetgeen zij konden voorzien bij hun registratie als pro deo advocaat. Tegen deze achtergrond waren de door de Hongaarse regering ingeroepen belangen niet van zodanige aard en zwaarte dat artikel 8 EVRM (recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer) moest worden toegepast en meegewogen tegen het belang van klager bij bescherming op grond van artikel 10 EVRM.

Het Hof voegde toe dat artikel 10 EVRM niet een ongelimiteerde vrijheid van meningsuiting garandeerde en dat de bescherming van de privébelangen van pro-deo advocaten een ‘legitiem doel’ vormde om een inperking op de vrijheid van meningsuiting toe te staan. Het Hof overwoog dat de kernvraag was of de gebruikte middelen om die belangen te beschermen proportioneel waren geweest in verhouding tot het te bereiken doel. Het Hof merkte op dat het onderwerp van de studie van klager de efficiëntie van het systeem van pro deo advocatuur betrof, een onderwerp dat nauw was verweven met het recht op een eerlijk proces, een fundamenteel recht naar Hongaars recht en in het EVRM. Het Hof benadrukte dat kritiek op, of voorgestelde verbeteringen voor, een voorziening die zo nauw is verbonden met het recht op een eerlijk proces moest worden gezien als een onderwerp van legitieme publieke zorg. In de beoogde studie had klager zijn theorie willen onderzoeken dat het patroon van terugkerende aanwijzing van dezelfde advocaten disfunctioneel was en twijfel zou opwerpen over de geschiktheid van de voorziening. De stelling dat een voorziening van pro deo advocaten niet neutraal zou zijn, omdat de politie de advocaten voor deze voorziening stelselmatig zou aanwijzen uit dezelfde pool van advocaten – die dan minder geneigd zouden kunnen zijn om onderzoek van de politie ter discussie te stellen, om niet te worden gepasseerd bij volgende aanwijzingen van pro deo advocaten – gaf volgens het Hof inderdaad aanleiding tot zorg. Het Hof had in de Martin-uitspraak (EVRM 30 mei 2013, Martin t. Estonia, nr. 35985/09) al gewezen op de potentiele repercussies van door de politie aangewezen advocaten op de verdedigingsrechten. Nu het onderwerp van de studie raakte aan de kern van een EVRM-recht, stelde het Hof vast dat de klager had beoogd een bijdrage te leveren aan een debat over een onderwerp van publiek belang. De weigering om de door klager gevraagde informatie aan te leveren had volgens het Hof de bijdrage van klager aan een publiek debat over een vraagstuk van algemeen belang geschaad.

Het Hof overwoog dat de privacy-rechten van pro deo advocaten niet negatief zouden zijn beïnvloed als het verzoek van klager zou zijn toegekend, omdat de gevraagde data geen informatie buiten het publieke domein betrof. Het Hof overwoog ook dat het Hongaarse recht, zoals geïnterpreteerd door de nationale gerechten, een betekenisvol onderzoek naar de informatierechten van klager zoals voortvloeiend uit artikel 10 EVRM, had uitgesloten. Het Hof voegde hieraan toe dat in het onderhavige geval enige beperking van de voorgenomen publicatie van klager – die ertoe strekte bij te dragen aan een debat over een kwestie van publiek belang – grondig had moeten worden getoetst.

Het Hof stelde vast dat de door de Hongaarse autoriteiten aangevoerde argumenten niet voldoende waren om aan te tonen dat de inperking op de vrijheid van informatie van klager ‘noodzakelijk in de democratische samenleving’ was. Het Hof oordeelde, met verwijzing naar de beoordelingsruimte (‘margin of appreciation’) van de staat, dat er geen proportionele verhouding was tussen enerzijds de inperking op de informatievrijheid waarover was geklaagd (de weigering de namen van pro deo advocaten te verstrekken alsmede het aantal malen dat zij in bepaalde arrondissementen als pro deo advocaat waren aangewezen), en anderzijds het daarmee beoogde doel (namelijk bescherming van de rechten van de betrokken advocaten).

Het Hof concludeerde, met vijftien tegen twee stemmen, dat in deze zaak artikel 10 EVRM (vrijheid van meningsuiting) was geschonden. Een ‘joint concurring opinion’ van rechters Nußberger en Keller, een ‘joint concurring opinion’ van rechter Sicilianos waarbij rechter Raimondi zich aansloot, alsmede een ‘dissenting opinion’ van rechter Spano waarbij rechter Kjølbro zich aansloot, zijn gevoegd bij de uitspraak.