DEN HAAG. De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) heeft op 19 april een advies aan de regering uitgebracht over de betekenis van het gelijkheidsbeginsel voor wetgeving en bestuur. In haar rapport, getiteld ‘Verschil moet er zijn’, bepleit de raad onder meer een uitdrukkelijk onderscheid tussen discriminatie en ongelijke behandeling, zowel in het positieve recht als in de bestuurscultuur.
De regering had de Rob gevraagd een advies uit te brengen over de vraag: Onder welke voorwaarden is een patroon van overheidssturing dat meer beleidsruimte laat aan het bestuur verenigbaar met respect voor het gelijkheidsbeginsel?
Het rapport van de Rob focust op de (vermeende) knelpunten van het juridisch gelijkheidsbeginsel voor het openbaar bestuur. Kan het openbaar bestuur door het gelijkheidsbeginsel niet meer datgene doen waartoe het is geroepen, namelijk het bestrijden van gecompliceerde maatschappelijke problemen? Is het recht op het gebied van gelijke behandeling en non-discriminatie een web dat het bestuur gevangen houdt? Of is dat maar schijn en komen de beperkingen van het gelijkheidsbeginsel veeleer voort uit een habitus van het bestuur die zich kenmerkt door onnodige, politiek correcte angst voor overtreding van het verbod op ongelijke behandeling c.q. discriminatie? Hoe kunnen de al of niet vermeende knelpunten worden aangepakt?
De Rob signaleert een aantal knelpunten voor het openbaar bestuur. De begripsvervaging tussen ‘ongelijke behandeling’ en ‘discriminatie’ draagt bij aan een bestuursklimaat waarin op het maken van onderscheid een taboe rust, zo stelt zij. Typerend zijn volgens de raad: uniforme arrangementen die formeel geen onderscheid maken, maar materieel onvoldoende recht doen aan individuele en lokale diversiteit; onderbenutting van lokale autonomie en decentrale kennis; beperking van de beleidsruimte die het bestuur in overwegende mate zichzelf oplegt; en tenslotte regelgroei en regeldruk die het gevolg zijn van maatschappelijke complexiteit en dynamiek.
Op basis van de gesignaleerde knelpunten formuleert de Rob een aantal aanbevelingen voor wetgever en bestuur. Zij bepleit onder meer een uitdrukkelijk onderscheid tussen discriminatie en ongelijke behandeling, zowel in het positieve recht als in de bestuurscultuur. Hierover stelt zij:
‘Het gelijkheidsbeginsel behelst zowel een recht op gelijke behandeling als een verbod om mensen op bepaalde met name genoemde gronden te discrimineren. Beide kanten van het gelijkheidsbeginsel zijn goed te zien in artikel 1 van de Grondwet en in de Algemene wet gelijke behandeling (waarin discriminatie niet langer herkenbaar is als species van de totale verzameling vormen van ongelijke behandeling). De conceptuele vermenging van discriminatie en ongelijke behandeling heeft het denkbeeld doen postvatten dat elke vorm van ongelijke behandeling taboe is. Dat legt het bestuur onnodige beperkingen op, terwijl het maken van onderscheid (differentiëren, classificeren, scheidslijnen trekken) juist een wezenskenmerk van besturen is.’
Zowel in het juridisch kader als in de bestuurscultuur moet daarom volgens de Rob uitdrukkelijk onderscheid gemaakt worden tussen discriminatie in de pejoratieve betekenis van moreel verwerpelijk onderscheid op ‘verdachte’, identiteitsgevoelige gronden en allerlei overige vormen van discriminatie.
Verder adviseert de Rob om in de Algemene wet gelijke gehandeling het toetsingskader van de Commissie Gelijke Behandeling te verruimen. Direct onderscheid op verdachte discriminatiegronden moet volgens de raad onder omstandigheden mogelijk zijn, indien het onderscheid objectief gerechtvaardigd kan worden (dat wil zeggen: het onderscheid dient een legitiem doel waaraan discriminatie vreemd is, het onderscheid is noodzakelijk voor doelbereiking en het onderscheid is proportioneel aan het doel). Voor overige vormen van onderscheid op minder gevoelige gronden kunnen volgens de raad minder stringente maatstaven van redelijkheid en billijkheid gehanteerd worden.
