Adviezen RvdR en NVVR over wetsvoorstel Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren

DEN HAAG. De Raad voor de Rechtspraak heeft op 19 april negatief geadviseerd over een ontwerp-wetsvoorstel houdende maatregelen inzake Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren. Ook de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak plaatste in een advies van 11 april kritische kanttekeningen bij het voorstel.

HET ONTWERP-WETSVOORSTEL

De voorgestelde regeling (Ontwerp-wetsvoorstel houdende aanvullende maatregelen inzake het verblijf in Nederland van Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren en inzake inburgering van Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders) houdt in dat de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie bepaalde personen (risicojongeren) kan heenzenden naar een buiten Nederland gelegen deel van het Koninkrijk. De maatregel van heenzending ziet alleen op Antilliaanse en Arubaanse jongeren van 16 tot 24 jaar die niet beschikken over een bepaald opleidingsniveau, een bepaalde periode in de overzeese rijksdelen hebben verbleven en slechts kort in Nederland woonachtig zijn. Heenzending vindt niet plaats wanneer arbeid wordt verricht waardoor in het eigen levensonderhoud kan worden voorzien, wanneer een erkende of bezoldigde opleiding of studie wordt gevolgd, wanneer sprake is van gezinshereniging of wanneer het verblijf in Nederland maximaal drie maanden zal duren. Met het oog op de heenzending kan een vrijheidsbeperkende maatregel worden opgelegd wanneer het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid dit vordert. Het ontwerpvoorstel van wet houdt daarnaast in dat de beëindiging van het verblijf in Nederland in bepaalde gevallen als bijzondere voorwaarde kan worden verbonden aan een voorwaardelijke veroordeling voor een misdrijf waarvoor gevangenisstraf kan worden opgelegd. Het ontwerp voorziet tevens in de mogelijkheid personen ten aanzien van wie de maatregel van heenzending is of kan worden getroffen, de toegang tot Nederland te weigeren. Ten slotte wordt verblijf in Nederland in strijd met een heenzendingsbesluit als misdrijf strafbaar gesteld.

HET ADVIES VAN DE RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK

De Raad voor de Rechtspraak (www.raadvoorderechtspraak.nl) ontraadt in haar advies aan de minister de voorgestelde wettelijke introductie van vertrek uit Nederland als bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke veroordeling door de strafrechter. Deze nieuwe rechtsfiguur past volgens de Raad niet in het strafrechtelijke kader, zal in de praktijk slecht werkbaar zijn en zal naar verwachting weinig effect ressorteren. Afdoening via het bestuurlijke traject verdient dan ook de voorkeur, aldus de Raad. Ter toelichting schrijft zij onder meer:

‘Artikel 6 van het wetsontwerp impliceert feitelijk dat de strafrechter de bevoegdheid krijgt tot het nemen van beslissingen omtrent het verblijf in Nederland van bepaalde personen van Antilliaanse en Arubaanse afkomst. De Raad is van mening dat dergelijke beslissingen omtrent het verblijf een zodanig sterk bestuurlijk karakter hebben dat de bevoegdheid om deze te op te leggen bij uitsluiting behoort te zijn opgedragen aan de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, dan wel de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden. De strafrechtelijke procedure is er onvoldoende op ingericht om de feiten en omstandigheden waarop volgens de memorie van toelichting – ook door de strafrechter – acht moet worden geslagen in voldoende mate in beeld te krijgen. Daarnaast zal de strafrechter, onder meer bij de beoordeling in hoeverre het in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens neergelegde recht op privé- dan wel gezinsleven van een verdachte bij een beslissing tot gedwongen vertrek dient te worden meegewogen, genoopt worden complexe juridische vragen te beantwoorden die buiten het strafrechtelijke kerndomein zijn gelegen.’

Ook om praktische redenen verdient het volgens de Raad de voorkeur dat maatregelen tot heenzending niet door de strafrechter maar door de bevoegde minister worden genomen. Hierover schrijft zij:

‘Een strafdossier bevat overwegend informatie omtrent het strafbare feit en slechts in een minderheid van de gevallen ook (verdergaande) informatie omtrent de persoon van de verdachte. Gezien deze achtergrond van de vorming van het strafrechtelijke dossier is het bepaald niet aannemelijk dat dit dossier ten aanzien van in artikel 6, tweede lid, genoemde feiten en omstandigheden als de inschrijvingsduur van betrokkene in Nederland en de Nederlandse Antillen, c.q. Aruba, voldoende informatie zal bevatten. Aldus zal de rechter ook niet kunnen vaststellen of en in hoeverre een verdachte behoort tot de in artikel 6, tweede lid, genoemde categorieën verdachten aan wie deze voorwaarde kan worden opgelegd. Evenmin zal de strafrechter als regel op basis van de inhoud van het strafdossier kunnen vaststellen, zoals de memorie van toelichting (pag. 11) veronderstelt, of betrokkene op de Nederlandse Antillen of Aruba beter op zijn plaats is en verzekerd van opvang. Met name informatie omtrent bijvoorbeeld de banden en belangen die gezinsleden en/of kinderen hebben bij het voortgezet verblijf van betrokkene zal veelal ontbreken.’

Ten aanzien van de strafrechtelijke sanctionering van overtreding van de (bestuursrechtelijke) maatregel van heenzending wijst de Raad erop dat bij aanhouding op verdenking van overtreding van artikel 9 van het wetsontwerp geen voorlopige hechtenis mogelijk is, aangezien daartoe de gronden ontbreken (het betreft namelijk geen zogenoemd 4-jaars feit). Evenmin is een met de vreemdelingenbewaring vergelijkbare bestuursrechtelijke vrijheidsbeneming mogelijk, nu het wetsontwerp niet in een dergelijke vorm van vrijheidsbeneming voorziet, aldus de Raad. Zij concludeert op grond van onder meer deze overwegingen dat de effectiviteit van de in het wetsontwerp opgenomen strafrechtelijke sanctionering van de heenzendingsmaatregel naar haar oordeel twijfelachtig is.

HET ADVIES VAN DE NEDERLANDSE VERENIGING VOOR RECHTSPRAAK

De Nederlandse Vereniging voor rechtspraak (www.verenigingvoorrechtspraak.nl) gaat in haar advies over het voorontwerp onder meer in op de vraag hoe de voorgestelde regeling zich verhoudt tot het discriminatieverbod in artikel 1 Grondwet. Zij schrijft hierover:

‘Het ontwerpwetsvoorstel bevat in artikel 1 verscheidene indelingen (leeftijd, geboorteland, naturalisatie), die voedsel kunnen geven aan verwijten dat Antilliaanse en Arubaanse jongeren worden gediscrimineerd ten opzichte van andere personen die evenmin voldoen aan de gestelde eisen met betrekking tot opleiding en werk. Er kan dan discussie ontstaan over de vraag of een objectieve rechtvaardiging voor het onderscheid aanwezig is. Een objectieve rechtvaardiging veronderstelt een legitiem doel en een passend en noodzakelijk middel om dat doel te bereiken. Zo kan bijvoorbeeld de vraag aan de orde komen of de maatregel van heenzending verder gaat dan nodig is om de gevreesde overlast te beperken (proportionaliteit), of de vraag wat – naast het in het leven roepen van een sociale vormingsplicht in de Nederlandse Antillen of Aruba – is ondernomen om de overlast te beperken (subsidiariteit). De rechter die met vragen over een mogelijk ongeoorloofd onderscheid wordt geconfronteerd vindt in de conceptmemorie van toelichting nauwelijks houvast om deze vragen te beantwoorden. De NVvR acht het gewenst dat in de memorie van toelichting aan mogelijk discriminatoire aspecten uitdrukkelijk aandacht wordt besteed.’

Voorts stelt de NVvR de vraag aan de orde hoe de voorgestelde maatregelen zich verhouden tot het burgerschap van de Europese Unie. Zij stelt hierover onder meer:

‘Antillianen en Arubanen zijn uit hoofde van hun Nederlandse nationaliteit burger van de Unie. In de ‘Verklaring betreffende de nationaliteit van een Lid-Staat’, behorende bij het Verdrag betreffende de Europese Unie, wordt verondersteld dat de Lid-Staten door een bij het Voorzitterschap neer te leggen verklaring kunnen aangeven welke personen voor Gemeenschapsdoeleinden als hun onderdanen moeten worden beschouwd en dat zij deze verklaring kunnen wijzigen. Omstreden is, in hoeverre bestaande rechten van verblijf in en toegang tot Nederland van Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders op basis van deze Verklaring kunnen worden beëindigd. De conceptmemorie van toelichting maakt wel melding van prejudiciële vragen die de Afdeling bestuursrechtspraak over een verwante kwestie (kiesrecht) aan het Hof van Justitie van de EG heeft gesteld.’

Bij de huidige stand van zaken zal de rechter veelal genoodzaakt zijn bij een beroep op het Unieburgerschap de zaak aan te houden en/of zelf prejudiciële vragen te stellen, aldus de NVvR in haar advies.

BRONNEN