KORTE SAMENVATTING
De Grote Kamer van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft op 6 november 2017 geoordeeld dat er in de zaak Garib t. Nederland geen schending is van artikel 2 van het Vierde Protocol van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) (recht om vrijelijk woonplaats te kiezen). De zaak betrof de klacht van een vrouw met een bijstandsuitkering over een door het gemeentebestuur van Rotterdam aan haar opgelegde beperking om een woonplaats te kiezen, op grond van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek.

UITGEBREIDE SAMENVATTING
Feiten
Klaagster, Rohiniedevie Garib, is een Nederlandse alleenstaande moeder met twee kinderen, wiens enige bron van inkomsten een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand is. In 2005 is zij gaan wonen in de Tarwewijk in Rotterdam, nadat zij eerder elders had gewoond. De verhuurder van haar woning vroeg haar weg te gaan, omdat hij de woning wenste te renoveren voor eigen gebruik. Hij bood haar een andere woning aan in hetzelfde gebied. Klaagster accepteerde dit aanbod, omdat de aangeboden woning groter was en meer geschikt voor haar en haar twee jonge kinderen. In de tussentijd was de Tarwewijk – een gebied met hoge werkeloosheid – op grond van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (hierna: de Wet), aangewezen als gebied waar het alleen nog mogelijk was om er als nieuwkomer te gaan wonen met een huisvestingsvergunning. Op 8 maart 2007 diende klaagster een aanvraag voor een huisvestingsvergunning in. Het gemeentebestuur wees deze aanvraag op 19 maart 2007 af, op de grond dat Mw. Garib niet gedurende zes jaren voorafgaand aan de aanvraag in de regio Rotterdam had gewoond. Ook aan een tweede criterium, een inkomenseis op grond waarvan het mogelijk was te worden vrijgesteld van de zes-jaren-eis, voldeed zij met de bijstandsuitkering niet.

Het bezwaarschrift van Mw. Garib tegen het besluit van het gemeentebestuur werd afgewezen. Op 4 april 2008 werd haar beroep tegen de beslissing op bezwaar door de rechtbank Rotterdam verworpen. Die uitspraak bleef op 4 februari 2009 in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in stand.

PROCEDURE BIJ HET HOF
Op 28 juli 2009 diende Mw. Garib een klacht in bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Zij betoogde dat de maatregel die haar beperkte in het kiezen van een woning in strijd zou zijn met artikel 2 van het Vierde Protocol van het EVRM (recht om vrijelijk woonplaats te kiezen).

De Derde Kamer van het EHRM oordeelt op 23 februari 2016 met vijf tegen twee stemmen dat er geen schending is van artikel 2 van het Vierde Protocol van het EVRM. Op 12 september 2016 wordt de zaak op verzoek van klaagster verwezen naar de Grote Kamer van het EHRM. Het Human Rights Centre van Ghent University en de Equality Law Clinic van de Université Libre de Bruxelles worden in de schriftelijke procedure toegelaten als derde partijen.

OORDEEL VAN HET HOF
Rechters:
Raimondi (President), Nußberger, Sicilianos, Lazarova Trajkovska, Tsotsoria, Karakaş, De Gaetano, Laffranque, Pinto de Albuquerque, Vehabović, Kūris, Motoc, Kjølbro, Ravarani, Kucsko-Stadlmayer, Eicke, Myjer (ad hoc Judge)

Ten aanzien van de reikwijdte van deze zaak benadrukt de Grote Kamer van het Hof dat de zaak die nu wordt behandeld dezelfde is als de zaak die eerder is behandeld voor de Kamer. De Grote Kamer geeft aan niet in de positie te zijn een nieuwe klacht op grond van artikel 14 EHRM (verbod van discriminatie) te behandelen. Die klacht is pas bij de procedure voor de Grote Kamer naar voren gebracht.

De Grote Kamer is het eens met het oordeel van de Kamer dat er een inperking was op het recht van klaagster om vrijelijk woonplaats te kiezen in de zin van artikel 2 Vierde Protocol EVRM. Aan haar was, als persoon met de Nederlandse nationaliteit en rechtmatig verblijvende op Nederlands grondgebied, een huisvestingsvergunning geweigerd waarmee zij met haar gezin woonplaats had willen kiezen in een woning van haar keuze.

Het was tussen partijen niet in geschil dat de Wet toegankelijk was voor klaagster. De Grote Kamer (hierna: het Hof) overweegt dat voor klaagster dus te voorzien was welke gevolgen haar acties konden hebben. Gelet hierop had het besluit om de huisvestingsvergunning aan klaagster te weigeren een wettelijke basis zoals vereist in artikel 2 Vierde Protocol EVRM, ondanks het feit dat in 2005, toen klaagster naar de Tarwewijk verhuisde, nog niet duidelijk was dat dit gebied onder het toepassingsgebied van de Wet zou gaan vallen.

Het was tussen partijen ook niet in geschil dat deze maatregel een legitiem doel nastreefde, namelijk het tegengaan van de neergang van armoedige stadsgebieden en het verbeteren van de kwaliteit van leven in die stadsgebieden.

Over de vraag of de maatregel proportioneel was, overweegt het Hof dat de Wet geen enkele persoon het wonen ontzegde of dwong een woning te verlaten. De maatregelen opgenomen in de Wet troffen alleen relatief nieuwe bewoners, terwijl degenen die zes jaar of langer woonplaats hadden in de regio Rotterdam in aanmerking kwamen voor een huisvestingsvergunning onafhankelijk van hun bron van inkomen. Het Hof beschouwt als ‘niet relevant’ een rapport van de Universiteit Amsterdam, volgens welke, in de interpretatie van klaagster, er geen verifieerbare verbetering is gekomen in de kwaliteit van leven in de betreffende wijken als gevolg van de maatregelen op grond van de Wet. Het Hof merkt op dat dit rapport van latere datum is dan de besluiten die voor klaagster relevant zijn geweest. Het Hof voegt toe dat dit rapport aangeeft dat de sociaal-economische samenstelling van de betreffende wijken al begon te veranderen, in de zin dat meer nieuwe bewoners van de wijk werk hadden.

Voorts overweegt het Hof dat de Nederlandse wetgever een aantal waarborgen heeft opgenomen in de Wet. De bestuursorganen hadden de plicht te verzekeren dat er lokaal voldoende huisvesting overbleef voor degenen die niet in aanmerking kwamen voor een huisvestingsvergunning. Er was wettelijk voorgeschreven dat de aanwijzing van een gebied op grond van de Wet moest worden herroepen als er lokaal niet voldoende alternatieve huisvestiging beschikbaar was. Voorts bleef de inperking op het recht om vrijelijk woonplaats te kiezen beperkt naar tijd en plaats, nu de aanwijzing van specifieke grondgebieden gold voor maximaal vier jaar. De bevoegde minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer had de plicht om elke vijf jaar aan het Parlement te rapporteren over de effectiviteit van de Wet. Ook bevatte de Wet een individuele hardheidsclausule die de lokale autoriteiten de bevoegdheid gaf af te wijken van de regels voor de huisvestingsvergunning in gevallen waarin toepassing van die regels uitzonderlijk schrijnend zou zijn. Ten slotte was er de mogelijkheid van het instellen van bezwaar, beroep en hoger beroep tegen de weigering van een huisvestingsvergunning. Gelet op het voorgaande oordeelt het Hof dat de nationale autoriteiten op adequate wijze gewicht hebben toegekend aan de rechten en belangen van personen in een positie zoals klaagster.

Over de individuele omstandigheden van klaagster overweegt het Hof dat het enkele feit dat zij geen risico vormde voor de openbare orde – zoals klaagster had betoogd – niet doorslaggevend is wanneer dit wordt afgewogen tegen het algemeen belang dat was gediend met een consistente toepassing van een legitiem beleid. Het Hof geeft aan dat het evenmin voldoende is te wijzen op het feit dat klaagster al in de Tarwewijk woonde op het moment dat de regels betreffende de huisvestingsvergunning in werking traden. Het Hof wijst er in dit kader op dat Staten een zekere margin of appreciation hadden bij het vaststellen van de specifieke modaliteiten van een systeem van huisvestingsvergunningen.

Het Hof stelt voorts vast dat klaagster sinds september 2010 in een van overheidswege aangeboden sociale-huurwoning in Vlaardingen woont. Zij heeft niet aangevoerd dat deze woning voor haar niet zou voldoen of minder geschikt zou zijn dan de woning die zij in de Tarwewijk had willen betrekken. Het Hof overweegt dat klaagster sinds 2011, toen zij voldeed aan de voor een huisvestingsvergunning geldende eis van ‘zes jaar wonen in de regio Rotterdam’, ook niet de wens heeft geuit alsnog te willen verhuizen naar de Tarwewijk. Het Hof oordeelt dat de weigering aan klaagster een huisvestingsvergunning toe te kennen voor de woning van haar keuze in de Tarwewijk geen consequenties had die zo disproportioneel belastend zouden zijn voor haar belangen, dat die zouden opwegen tegen het algemeen belang dat werd gediend met een consistente toepassing van de in geding zijnde maatregel.

Het Hof concludeert, met twaalf tegen vijf stemmen, dat in deze zaak artikel 2 van het Vierde Protocol van het EVRM niet is geschonden. Een joint dissenting opinion van rechters Tsotsoria en De Gaetano, een dissenting opinion van rechter Pinto de Albuquerque waarbij rechter Vehabović zich aansluit, en een dissenting opinion van rechter Kūris, zijn gevoegd bij de uitspraak.

Bronnen

EHRM (GK) 6 NOVEMBER 2017, appl. no.  43494/09

Persbericht EHRM 6 november 2017