Het Gerechtshof Den Haag (hierna: het Hof) heeft in een arrest van 7 mei 2019 de vorderingen van Milieudefensie c.s. inzake een schonere lucht afgewezen. Milieudefensie c.s. hadden in deze rechtszaak geëist dat de Staat meer zou moeten doen om de lucht in Nederland schoner en dus gezonder te maken.
Milieudefensie trad in deze rechtszaak op met de Stichting Adem in Rotterdam en een groot aantal privépersonen (hierna: Milieudefensie c.s.). Zij stelden dat de Staat onvoldoende doet om ervoor te zorgen dat de lucht in Nederland schoner wordt. Doordat de lucht nog steeds te veel is vervuild, kunnen mensen volgens Milieudefensie c.s. gezondheidsschade oplopen en eerder overlijden dan anders het geval zou zijn. Het gaat daarbij met name om luchtverontreiniging door fijnstof en stikstofdioxide.
Volgens Milieudefensie c.s. moet Nederland voldoen aan de normen die de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) als richtlijn hanteert. Die normen schrijven voor hoeveel fijnstof en stikstofdioxide maximaal in de lucht mag voorkomen. De normen van de WHO gaan verder dan de normen die nu in de Nederlandse wet staan en die zijn voorgeschreven door Europa. Milieudefensie c.s. hebben betoogd dat de Staat maatregelen moet nemen om deze strengere normen van de WHO te halen. Als de Staat dat niet doet, handelt hij onrechtmatig, zo stelden Milieudefensie c.s.
Het Hof is het niet met Milieudefensie c.s. eens. Het Hof overweegt (in r.o. 3.17) dat de WHO-richtwaarden richtsnoeren zijn die de staat op zichzelf niet binden. Wel is het volgens het Hof mogelijk dat deze richtsnoeren een wetenschappelijke consensus weerspiegelen over wat toelaatbare concentraties NO2 en PM10 zijn en dat zij in zoverre een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of de Staat heeft voldaan aan zijn verplichtingen uit de artikelen 2 en 8 EVRM.
De Staat handelt naar het oordeel van het Hof niet in strijd met de grondrechten op leven en gezondheid door de WHO-richtwaarden niet meteen in te voeren. Deze grondrechten, die verankerd zijn in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), laten de Staat naar het oordeel van het Hof ruimte om een eigen afweging te maken over het tempo waarin verdergaande maatregelen worden genomen.
Het Hof overweegt daarover in r.o. 3.20 onder meer:
‘Bij het beantwoorden van de vraag of de Staat gebleven is binnen de hem toekomende margin of appreciation is niet zonder betekenis dat de Staat grenswaarden voor luchtverontreiniging heeft ingevoerd die, in aanmerking nemend de WHO-richtwaarden en de grondrechten, aanvaard zijn door de lidstaten en daardoor gelden als minimumeisen binnen de Europese Unie. Voorts heeft de rechtbank in dit verband terecht betekenis toegekend aan het feit dat de Staat wel degelijk maatregelen neemt ter verbetering van de luchtkwaliteit, dat die maatregelen hebben geleid tot verbetering van de luchtkwaliteit en dat de Staat toewerkt naar de WHO-richtwaarden. Ook al is het zo dat onmiddellijke toepassing van de WHO-richtwaarden tot een hogere bescherming van de volksgezondheid zou leiden en dat vanuit wetenschappelijk oogpunt mogelijk zelfs nog lagere waarden beter zouden zijn, dit betekent niet dat dergelijke overwegingen voor het handelen van de Staat zonder meer doorslaggevend zouden moeten zijn en dat andere belangen, zoals maatschappelijke en economische belangen, geen enkele rol zouden mogen spelen in de afweging die de Staat moet maken aangaande het tempo waarin de WHO-richtwaarden moeten worden ingevoerd. Het is immers onmiskenbaar dat, bijvoorbeeld, aan het terugdringen van luchtvervuiling die veroorzaakt wordt door het verkeer in de binnensteden, economische en sociale aspecten verbonden zijn die (ook) niet mogen worden genegeerd. Hetzelfde geldt voor de vermindering van de luchtvervuiling veroorzaakt door de uitstoot van fijnstof door veehouderijen.’
Het Hof voegt daaraan toe, in r.o. 3.21:
‘In de onderhavige zaak gaat het bovendien niet om één concrete verontreinigingsbron, zoals een specifieke fabriek, maar om een veelheid van bronnen van verschillende aard, verspreid over het land. De diversiteit van de oorzaken van de verontreiniging en van de daarbij betrokken maatschappelijke belangen (waaronder óók eerbiediging van andere (mensen)rechten) maken dat de Staat in dit geval de hem op grond van art. 2 en 8 EVRM toekomende beoordelingsruimte niet heeft overschreden.’
Milieudefensie c.s. stelden zich ook op het standpunt dat de Staat onvoldoende doet om de Europese normen na te komen. De lucht in Nederland had volgens Milieudefensie c.s. al jaren geleden aan die Europese normen moeten voldoen. Milieudefensie c.s. hebben gevorderd dat de rechter de Staat beveelt om er binnen zes maanden voor te zorgen dat de lucht overal in Nederland aan die normen voldoet.
Het Hof wijst ook deze vordering af. Het Hof overweegt dat Milieudefensie c.s. gelijk hebben dat de lucht in Nederland nog steeds niet overal aan de Europese normen voldoet, terwijl de termijnen waarbinnen Nederland aan die normen had moeten voldoen al in 2011 (voor fijnstof) en 2015 (voor stikstofdioxide) afliepen. Het Hof vindt bovendien dat de Staat veel eerder met een goed plan had moeten komen om de resterende knelpunten aan te pakken. Maar bij het geven van een bevel moet de rechter volgens het Hof niet kijken naar wat er in het verleden fout is gegaan, maar vooral naar de toekomst.
Het Hof overweegt daarover in r.o. 3.40 o.m.:
‘Allereerst moet worden opgemerkt dat de rechter, die moet beslissen of een bevel zoals door Milieudefensie c.s. gevorderd onder VI toewijsbaar is, moet onderzoeken of op het moment van zijn uitspraak een voldoende reële dreiging bestaat dat de gedaagde partij onrechtmatig jegens de eiser zal handelen. De beoordeling van de rechter is met andere woorden toekomstgericht. Indien geen reële dreiging van toekomstig onrechtmatig handelen bestaat, kan het enkele feit dat in het verleden onrechtmatig is gehandeld geen reden zijn tot toewijzing van een verbod of bevel.’
De Staat heeft in 2018 een plan opgesteld om de resterende overschrijdingen versneld op te lossen. Dat was nadat de Rechtbank Den Haag in een kortgeding de Staat hiertoe op vordering van Milieudefensie had gedwongen. Milieudefensie c.s. hebben geen kritiek geleverd op dit plan. Dan is er voor de rechter geen reden om de Staat nog een bevel op te leggen. Het Hof gaat er van uit dat de Staat dit plan nu echt gaat uitvoeren.
Gelet op het voorgaande wijst Het Hof de vorderingen van Milieudefensie c.s. af. Normaal gesproken zou dit betekenen dat Milieudefensie c.s. de proceskosten van de Staat moeten betalen. Omdat de Staat pas gedurende de procedure bij het Hof met zijn plan is gekomen, vindt het hof dat de Staat voor een deel ook ongelijk heeft. Daarom moet in dit geval iedere partij zijn eigen proceskosten betalen.
Bronnen
Persbericht Gerechtshof Den Haag 7 mei 2019
Arrest Gerechtshof Den Haag 7 mei 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:915