1             Inleiding

De werkgroep Duurzaam Ondernemen & Mensenrechten (DOEM) van het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM) houdt de ontwikkelingen omtrent CO₂-reductie in Nederland nauwgezet in de gaten. De huidige wereldwijde CO₂-uitstoot dreigt te leiden tot een opwarming van de aarde met meer dan 2 graden Celsius en daarmee tot een gevaarlijke klimaatverandering met zeer ernstige gevolgen voor mens en milieu. Een aantal mensenrechten, neergelegd in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM), komt hiermee in het gedrang, waaronder het recht op leven (artikel 2) en het recht op een privé, familie- en gezinsleven (artikel 8). Als verdragspartij bij het EVRM dient de Nederlandse staat de rechten van haar burgers te beschermen.

In september van dit jaar adviseerden de procureur-generaal en advocaat-generaal in de Urgenda-zaak, de Hoge Raad om het CO₂-reductiebevel van het Gerechtshof Den Haag in stand te houden.[2] Zij zijn het met het Gerechtshof Den Haag eens dat de staat zijn zorgplicht op basis van artikel 2 en artikel 8 EVRM niet nakomt als het per eind 2020 de uitstoot van CO₂ niet met tenminste 25 % wil reduceren. Daarmee onderschrijven zij ook de mensenrechtelijke onderbouwing van het bevel. Afgelopen maand deed de Afdeling advisering van de Raad van State ook een duit in het zakje. Volgens de Afdeling zijn aanvullende maatregelen nodig om de CO₂-reductiedoelen te behalen.[3]

Naar aanleiding van deze actualiteiten neemt de werkgroep DOEM het Nederlandse Klimaatakkoord, een pakket aan maatregelen tegen CO₂-uitstoot, nog eens kritisch onder de loep in relatie tot de Urgenda-uitspraken en de verplichtingen van de staat als uitvoerende macht. De werkgroep DOEM is van mening dat de staat met het Klimaatakkoord te weinig maatregelen neemt om aan het CO₂-reductiebevel te voldoen en daarmee het klimaat, de mensenrechten én ook de rechtsstaat schaadt.

2             Het Klimaatakkoord en de Urgenda­­-uitspraak: hoe zit het ook alweer?

 Op 28 juni 2019 presenteerde het kabinet het – door ons en anderen langverwachte – Klimaatakkoord, waarin diverse maatregelen zijn opgenomen om de Nederlandse CO₂-uitstoot te reduceren. Het Nederlandse akkoord is opgesteld naar aanleiding van het Akkoord van Parijs, dat als doel heeft de opwarming van de aarde beperkt te houden tot 2 graden Celsius, maar liever nog tot 1,5 graad. Het concrete doel van het Nederlandse Klimaatakkoord is dat de uitstoot van broeikasgassen in 2030 met 49% dient te zijn afgenomen ten opzichte van 1990. Hieronder leggen wij uit waarom we denken dat dit niet strookt met het bevel uit de Urgenda-uitspraken.

Daarnaast heeft de staat een andere urgente opdracht met betrekking tot het klimaat: het uitvoeren van het CO₂-reductiebevel uit de Urgenda-uitspraak. Volgens de rechter moet de staat sneller en doortastender optreden tegen de nationale uitstoot van broeikasgassen. Eind 2020 moet de uitstoot van broeikasgassen met 25% zijn gereduceerd ten opzichte van 1990 om gevaarlijke klimaatverandering af te wenden.[4]

3             De verhouding tussen het Klimaatakkoord en de Urgenda-uitspraak

Hoe verhouden de Urgenda-uitspraak en het Klimaatakkoord zich nu tot elkaar? In principe staan de twee los van elkaar. Toch beziet het kabinet de uitvoering van de Urgenda-uitspraak in samenhang met de doelen en maatregelen die zij wil nemen met het Klimaatakkoord.^[5] Dit is ook logisch en wenselijk gelet op het feit dat het Klimaatakkoord en de Urgenda-uitspraak beide gericht zijn op het verminderen van de Nederlandse CO₂-reductie. Het is daarom des te opmerkelijker dat de maatregelen die in het Klimaatakkoord worden genoemd niet tot de noodzakelijke reductie van 25% eind 2020 uit het reductiebevel lijken te zullen leiden. Het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna: het Planbureau) heeft in januari 2019 berekend dat met de uitvoering van het Klimaatakkoord in 2020 hooguit een broeikasgasreductie van slechts circa 21% ten opzichte van 1990 gerealiseerd zal worden.[6] Om te voldoen aan de Urgenda-uitspraak zou het kabinet dus additionele maatregelen moeten nemen, zoals het sluiten van kolencentrales.

Wanneer de zojuist genoemde calculaties van het Planbureau op 1 januari 2021 juist blijken te zijn, zal vast komen te staan dat de staat de Urgenda-uitspraak niet heeft nageleefd. De staat negeert daarmee twee rechterlijke uitspraken – het vonnis van de rechtbank en de uitspraak van het hof – ondanks hun onmiddellijke werking. Dit houdt in dat de door de rechter geconstateerde schending van mensenrechten, in het bijzonder van de artikelen 2 en 8 EVRM, voortduurt. Artikel 2 EVRM schept de positieve verplichting voor de staat om het leven van burgers binnen zijn jurisdictie te beschermen. Op basis van artikel 8 EVRM rust daarnaast de verplichting op de staat om het recht op woning en privéleven van burgers te beschermen.

Opvallend is ook dat de Nederlands reductie-inspanning in vergelijking met andere Europese landen ver achterblijft. In Nederland daalde in de afgelopen jaren de uitstoot van broeikasgas per hoofd van de bevolking slechts met 8,2%, terwijl de daling in de gehele Europese Unie 18% per hoofd van de bevolking bedroeg. In vergelijking met bijvoorbeeld Duitsland, Zweden, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk blijft de Nederlandse broeikasgasreductie ver achter. Slechts zeven Europese landen presteerden slechter dan Nederland.^[7]

4             De Urgenda-zaak en het EVRM

Welke rol speelt het EVRM nu precies in de Urgenda-zaak? Stichting Urgenda kon volgens de rechtbank niet aangemerkt worden als slachtoffer en kon zich daarom op grond van artikel 34 EVRM niet rechtstreeks beroepen op het verdrag. Desondanks kan het EVRM wel een rol spelen bij het bepalen van de aansprakelijkheid op basis van de brede Nederlandse onrechtmatige daadsnorm, namelijk bij het bepalen of er sprake is van onzorgvuldigheid.^[8] Daarnaast spreekt artikel 21 Grondwet van het recht op ‘bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu’. Dit artikel bevat een instructienorm aan de overheid. De overheid dient het milieu te beschermen en te verbeteren.^[9] ‘Verbetering’ van het milieu lijkt een proactieve houding van de staat te verlangen.^[10] Echter, de Grondwet is een weinig bruikbaar handvat omdat de rechter niet aan de Nederlandse grondwet mag toetsen.[11] Urgenda beroept zich voor klimaataansprakelijkheid daarom op het EVRM. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) heeft interessante en rijke jurisprudentie ontwikkeld ten aanzien van de artikelen 2 en 8 EVRM, waarbij artikel 8 EVRM steeds meer in een milieucontext wordt geplaatst.

5             Mensenrechten, een ondergeschoven kindje van het Klimaatakkoord

 Bij de vraag of een staat zijn mensenrechtelijke verplichtingen onder de artikelen 2 en 8 EVRM nakomt, gaat het EHRM steeds na of de betreffende staat een goed evenwicht heeft gevonden tussen de concrete belangen van het individu en de belangen van de gemeenschap. In het algemeen kan het volgende worden gesteld: hoe schadelijker de activiteit voor het individu is en hoe meer kennis er is over het optreden van het risico, des te zwaarder de positieve plicht van de staat is om preventieve maatregelen te treffen.^[12] Nu door wetenschappelijke rapporten en deskundigen inmiddels duidelijk is geworden dat mensenrechten van deze en toekomstige generaties steeds meer in het geding komen door de wereldwijd stijgende emissies van broeikasgassen, is de plicht van de staat om preventieve maatregelen te nemen, zoals het bewerkstelligen van een CO₂-reductie, aanzienlijk verzwaard. Indien de aarde met meer dan 2 graden opwarmt, zal dit onder meer leiden tot overstromingen door zeespiegelstijging, hittestress, toename van ziekte van luchtwegen door verslechterde luchtkwaliteit, droogte met hevige bosbranden, toenemende verspreiding van infectieziekten, ernstige overstromingen als gevolg van overvloedige regenval en verstoring van de voedselproductie en de drinkwatervoorziening. Ook worden ecosystemen, flora en fauna aangetast en treedt verlies van biodiversiteit op. Naar het oordeel van het hof in de Urgenda-zaak moet dan ook worden gesproken van een reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering, waardoor ernstig risico bestaat dat de huidige generatie ingezetenen zal worden geconfronteerd met verlies van leven en/of verstoring van het gezinsleven.^[13] De kwaliteit van ons leven zal worden aangetast en ingrijpende veranderingen in het klimaat zullen zeer waarschijnlijk levens gaan kosten.^[14]

Hoewel de Urgenda-zaak aldus in belangrijke mate draait om mensenrechtenverplichtingen van de staat, wordt er in het Klimaatakkoord opvallend genoeg niet gerept over mensenrechten. De positieve verplichting van Nederland als verdragsstaat betekent concreet dat wordt verwacht dat de staat alle redelijkerwijs mogelijke maatregelen neemt om schendingen van het recht op een leefbaar milieu te beperken.^[15] Die verplichting is niet zozeer het beschermen van het milieu of de aarde, maar het beschermen van mensen die geraakt worden door significante milieueffecten.^[16] De werkgroep DOEM is in dit kader van mening dat het Klimaatakkoord te weinig aandacht besteedt aan de negatieve impact van CO₂-uitstoot op de kwaliteit van leven en aan de mensenrechten uit de artikelen 2 en 8 EVRM. De door de staat zelf gestelde CO₂-reductiedoelstelling, zoals opgenomen in het Klimaatakkoord, kan niet gezien worden als voldoende ambitieus om die mensenrechtenbescherming te bereiken.

De staat stelt dat klimaatverandering een wereldwijd probleem is en Nederland afhankelijk is van de CO₂-uitstoot van andere landen. Echter, dit ontslaat Nederland niet van de eigen zorgplicht.[17] Het klimaat houdt geen rekening met landsgrenzen en juist daarom is het zo belangrijk dat de gestelde afspraken uit een regionaal verdrag zoals het EVRM afdwingbaar zijn. De staat is bovendien verplicht zich aan die afspraken te houden op basis van de zogenaamde contractuele verhouding tussen burger en overheid, waarbij de burger een deel van zijn vrijheid heeft opgegeven in ruil voor bescherming van de overheid. Voor deze sociaal-contract verhouding is het relevant dat de norm voor een gezond leefmilieu wordt geschonden ten nadele van een zwakkere partij, de burger.^[18] In de verhouding tussen een staat en zijn burgers is deze afhankelijkheid en ondergeschiktheid met betrekking tot de klimaatverandering-problematiek duidelijk: elk individu maakt een verschil, maar om op grote schaal impact te hebben zijn verplichte en afdwingbare afspraken nodig.^[19] De staat is vanuit zijn contractverplichting hoofdverantwoordelijk en moet daarom voldoende CO₂-reductie garanderen.

6             Het niet-naleven van de Urgenda-uitspraak is zorgwekkend voor de rechtsstaat

Als de staat verdragsrechten schendt en contract- en reductieverplichtingen niet naleeft, dan houdt dat niet enkel een gevaar voor het klimaat en de bescherming van mensenrechten in; het doet ook afbreuk aan de rechtsstaat. De scheiding der machten is cruciaal om ervoor te zorgen dat er niet teveel macht bij een instantie komt te liggen en dat de rechten van burgers worden gegarandeerd. Daarbij zorgt de machtenscheiding ervoor dat de overheid zich aan de wet houdt. Het komt erop neer dat de overheid (klimaat)beleid maakt en uitvoert, en dat de rechter de overheid corrigeert als dat beleid ontbreekt of niet voldoet waardoor mensenrechtenschendingen (kunnen) plaatsvinden.^[20]

De rechtbank en het gerechtshof bepaalden in de Urgenda-uitspraken dat de staat deze direct moet uitvoeren en niet mag wachten op de uitspraak van een hogere rechter. Hoewel critici betogen dat de rechter op de stoel van de politiek is gaan zitten,[21] hebben de rechtbank en het hof in de Urgenda-zaak geen nieuw beleid gemaakt. Zij hebben door een reductiebevel te geven op grond van geconstateerde schendingen van het recht enkel de regels van de rechtsstaat nageleefd. De staat als uitvoerende macht bepaalt hoe ze dat reductiebevel vervolgens precies naleeft. Vier jaar – en twee aanmaningen later – lijkt de staat haar rechtsplicht echter niet na te komen. Hierdoor doet zij de rechtsstaat tekort.

Met de Urgenda-uitspraak hebben de rechters een duidelijk signaal afgegeven aan de staat: mensenrechten dienen te worden gerespecteerd en beschermd, en als de staat die verantwoordelijkheid niet vervult, dan kan de burger terecht bij de rechter.^[22]

7             Conclusie

Het lijkt erop dat de staat, ook met het Klimaatakkoord, nog te weinig maatregelen neemt om eind 2020 te voldoen aan het CO₂-reductiebevel uit de Urgenda-uitspraak. Het onvoldoende naleven van een gerechtelijke uitspraak past de staat niet. De Hoge Raad zal op 20 december 2019 oordelen of de uitspraak van het gerechtshof Den Haag, waarin het CO₂-reductiebevel is neergelegd, in stand blijft. Gezien de grote gevolgen van klimaatverandering roepen wij de staat op om zich hoe dan ook tot het uiterste in te spannen om de CO₂-uitstoot de komende jaren drastisch te verminderen.

Bronnen:

^[1] Mr. D. Dotsios is milieu- en strafadvocaat bij Hörchner Advocaten, mr. R.A. Mulder is advocaat bij BarentsKrans. C.M. van de Ven volgt de masteropleidingen Internationaal Publiekrecht en Rechtsfilosofie aan de Universiteit Leiden. Alle drie zijn lid van de werkgroep Duurzaam Ondernemen en Mensenrechten van het NJCM.

[2] Parket bij de Hoge Raad 13 september 2019, ECLI:NL:PHR:2019:887.

[3] Zie het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over het concept-Klimaatplan: https://www.raadvanstate.nl/@118061/w18-19-0301-iv/.

[4] Zie Urgenda-uitspraken: Rechtbank Den Haag 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145; Hof Den Haag 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591.

^[5] E. Wiebes, Kamerbrief inzake tijdpad Klimaatakkoord en uitvoering Urgenda-vonnis, 18 april 2019.

[6] Zie de publicatie op de website van het Planbureau voor de Leefomgeving voor meer informatie: https://www.pbl.nl/publicaties/kortetermijnraming-voor-emissies-en-energie-in-2020.

^[7] Hof Den Haag 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591, r.o. 56; zie ook: https://www.volkskrant.nl/economie/minder-co2-maar-liever-niet-vandaag-qua-uitstoot-zijn-we-een-land-van-smeerkezen~b77e1b24/.

^[8] Zie art. 6:162 Burgerlijk Wetboek en Rb Den Haag 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145, AB 2015/336, m.nt. Backes, r.o. 4.45 en r.o. 4.46.

^[9] F.M. Fleurke & A. De Vries, Urgenda: convergentie tussen klimaat en mensenrechten? M en R 2016/42, p. 1.

^[10] J.M. Verschuuren, De zorg van de overheid en het recht van de burger, M en R 1994, p. 82-83.

[11] Toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet.

^[12] Idem.

^[13] Zie voor meer achtergrondinformatie het special report ‘Global Warming of 1.5  ͦC’ van het IPCC: https://www.ipcc.ch/sr15/.

^[14] F.M. Fleurke & A. De Vries, Urgenda: convergentie tussen klimaat en mensenrechten? M en R 2016/42, p. 1.

^[15] EHRM 9 juni 2005, 55723/00 (Fadeyeva/Rusland), par. 89.

^[16] F.M. Fleurke & A. De Vries, Urgenda: convergentie tussen klimaat en mensenrechten? M en R 2016/42, p. 3.

[17] Hof Den Haag 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2610, r.o. 76.

^[18] Hof Arnhem-Leeuwarden 4 juni 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:CA2120, r.o. 2.23; Hof Arnhem-Leeuwarden 29 januari 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:BZ7134, r.o. 2.19.

^[19] N.F. Kreeftmeijer, Proportionele aansprakelijkheid voor klimaatschade, een te kleine bijdrage? AV&S 2019/12, p. 3.

^[20] Rb Den Haag 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145, r.o., 4.95 en 4.97.

[21] Zie bijv.: https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/Staat-moet-wel-in-hoger-beroep-gaan~bd2a74ec/.

^[22] M. Adams, Teugels en tegenwichten in de democratische rechtsstaat: Over rechtspraak en politiek in de 21^ste eeuw. Paramaribo: FHR Lim a Po Institute for Social Studies 2018, p. 20.