Het jaar 2013 belooft een goed jaar te zijn voor economische, sociale en culturele mensenrechten, in Nederland en op internationaal niveau. Vorige week ratificeerde Uruguay als tiende land het Facultatieve Protocol bij het Internationaal Verdrag inzake Economisch, Sociale en Culturele Rechten (OP-IVESCR). Hierdoor treedt op 5 mei 2013 een baanbrekend internationaal klachtrecht in werking, dat individuen in ratificerende landen de mogelijkheid geeft om te klagen over mensenrechtenschendingen van economische en sociale aard. Nederland heeft het Facultatieve Protocol al wel ondertekend, maar nog niet geratificeerd. Toch beleeft Nederland dit jaar een andere mijlpaal op het gebied van economische, sociale en culturele rechten: op 11 december 2013 zal het 35 jaar geleden zijn dat Nederland het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) ratificeerde. Hiermee erkende Nederland economische, sociale en culturele mensenrechten op bindende wijze voor haar burgers.
35 jaar IVESCR in Nederland. Reden tot feest? Of hoog tijd om de balans op te maken? Over het laatste zijn de deskundigen het in ieder geval eens. Het IVESCR is traditioneel gezien een verdrag dat moeizaam de status van volwaardig mensenrechtenverdrag verkrijgt. Dit geldt in het bijzonder voor de erkenning van sociaal-economische rechten als individueel afdwingbare rechten. Hoe is dit zo gekomen? En komt het nog wel goed?
Prof. Fons Coomans, die de UNESCO Chair on Human Rights and Peace aan de Universiteit Maastricht bekleedt, beaamt de traditioneel achtergestelde positie van het IVESCR ten opzichte van bijvoorbeeld het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten, ook in Nederland. Coomans verklaart dit nader: ‘De positie van het IVESCR van vandaag de dag in Nederland, wordt bepaald door standpunten uit het verleden. Alles draait om de afwijzing van de directe werking van de verdragsbepalingen in 1976, tijdens de goedkeuringsbehandeling van het Verdrag en in de memorie van toelichting. Het ontbreken van directe werking van verdragsbepalingen uit het IVESCR is vervolgens consequent overgenomen in de jurisprudentie, waarmee voorbij wordt gegaan aan belangrijke juridische ontwikkelingen in internationaal verband, zoals in de General Comments van VN-Verdragsorganen of in nationale en internationale jurisprudentie en de doctrine. Op grond hiervan zouden sociaal-economische rechten wel degelijk betekenis kunnen krijgen in de rechtspraak. Alle bepalingen van het IVESCR worden in de rechtspraak over één kam geschoren. Er worden geen elementen van sociale, economische of culturele rechten onderscheiden die in een bepaalde zaak wel rechtstreeks werkend zouden kunnen zijn. Kwesties zoals ingrepen in de sociale zekerheid, eigen bijdragen in de gezondheidszorg en ouderenzorg komen niet toe aan een inhoudelijke behandeling door de rechter en toetsing aan de verdragsnorm, omdat de zaak meteen al afstuit op de vraag naar de directe werking van de ingeroepen verdragsbepaling.’
Volgens Coomans zou er dit jaar iets te vieren zijn als de regering de impasse zou doorbreken door een spoedige ratificatie van het klachtrecht bij het IVESCR. ‘De ratificatie van het klachtrecht moet ertoe leiden dat op nationaal niveau een stimulans ontstaat om effectieve rechtsmiddelen te waarborgen. Immers, bij het ontbreken van zo’n middel bestaat het risico dat een zaak bij het Comité terecht komt. Dit veronderstelt wel dat de regering andere signalen afgeeft dan het tot nog toe heeft gedaan over de status van sociale mensenrechten als volwaardige mensenrechten. Ook zal de rechterlijke macht bereid moeten zijn inhoudelijk te toetsen aan de IVESCR-bepalingen en de vraag naar de directe werking in het midden te laten.’ Dat dit een logische stap is, verklaart Coomans als volgt: ‘Als de regering rechten toekent aan burgers door partij te worden bij het Verdrag, maar het voor diezelfde burgers onmogelijk blijft die rechten in te roepen voor de rechter, wat heb je er dan nog aan?’
Naast de kwesties omtrent de gerechtelijke afdwingbaarheid van economische en sociale rechten in Nederland, heeft Jasper Krommendijk, promovendus aan de Universiteit Maastricht, andere problemen geïdentificeerd rondom het IVESCR, middens zijn archiefonderzoek en interviews met betrokken ambtenaren. Zijn onderzoek naar de effecten van VN-mensenrechtenverdragen in de nationale rechtsorde, en in het bijzonder de aanbevelingen van toezichthoudende organen, duidt namelijk op problemen omtrent de percepties van de mensenrechtenverdragen en de toezichthoudende organen van de Verenigde Naties. Grote vertragingen of ‘back-logs’ in de behandeling van statenrapportages en de algemeenheden waartoe de Comités zich soms beperken in hun aanbevelingen, maakt dat de verdragen aan aandacht verliezen. ‘Het IVESCR en het ESCR-Comité komen er misschien nog wel het slechtste af van alle VN-Verdragen en Comités’, merkt Krommendijk op. ‘Niet alleen worden de bepalingen uit het IVESCR gezien als vrijblijvende intentieverklaringen in plaats van juridisch afdwingbare rechten, ook stelde toenmalig Minister van Onderwijs Ritzen in 1996 bijvoorbeeld dat het Verdrag tot stand is gekomen onder grote druk van de toenmalige communistische landen. “Wij vonden dat wij daarvan, in termen van het proberen creëren van bruggen tussen landen, niet al te veel afstand konden nemen.”, aldus Ritzen.’ Ook gedurende de interviews die Krommendijk afnam onder ambtenaren werd het beeld dat het IVESCR ‘ouderwets’ is of dat het ‘de spirit van de jaren ’70 ademt, toen men nog geloofde in de maakbaarheid van de samenleving’ bevestigd.
Marlies Hesselman, voorzitter van de werkgroep Internationale Bescherming Mensenrechten (IBM) van het NJCM en promovendus aan de Rijksuniversiteit Groningen, erkent de problemen, maar ziet ook mogelijkheden. ‘Natuurlijk zien ook wij de problemen waarmee de toezichthoudende comités kampen, de weerslag daarvan op hun status en de gevolgen voor de rechten die zij beschermen. Het grote belang van VN-verdragen en de toezichthoudende comités voor de bescherming van mensenrechten, in Nederland en wereldwijd, laat echter niet toe het hierbij te laten.’ Hesselman verwacht dan ook dat bepaalde nieuwe ontwikkelingen, zoals de inwerkingtreding van het Facultatief Protocol dit jaar, maar ook het voortgaande hervormingen van de VN-toezichtmechanismen, ertoe bijdragen dat bepaalde (imago)problemen van het IVESCR en het ESCR-Comité kunnen worden aangepakt. Als het klachtrecht inwerking treedt, krijgt het Comité nieuwe mogelijkheden om de implementatie van het IVESCR te bevorderen en verduidelijken, en de nodige hervormingen van de VN-toezichtmechanismen zullen ertoe kunnen leiden dat Comités beter en effectiever werken. ‘Een jubileumjaar leent zich bij uitstek voor acties op verschillende fronten, binnen de regering en in het maatschappelijk middenveld. Er is uiteraard een belangrijke rol weggelegd voor de regering, die door het Facultatief Protocol van het IVESCR te ratificeren kan uitdragen dat het internationale mensenrechten en instrumenten serieus neemt en dat andere landen dat ook zouden moeten doen. Het NJCM zal zijn steentje bijdragen door de spotlight dit jaar op het Facultatief Protocol te richten, en een aantal activiteiten te organiseren om de aandacht voor economische en sociale rechten in Nederland te vergroten en de kennis van het IVESCR en het Facultatief Protocol te verbeteren. Zeker in tijden van crisis is het van belang dat sociaal-economische rechten, die intrinsiek zijn aan de menselijke waardigheid, daadwerkelijk als rechten worden gezien, op gelijke voet met andere rechten. Wellicht valt hiermee in december 2013 de balans voor sociaal-economische rechten positief uit en is er zelfs reden tot een feestje.’
